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碳排放權(quán)交易管理條例漸行漸近：建立國家碳排放交易基金，不再建設(shè)地方碳市場
3月30日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布關(guān)于公開征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱“暫行條例”）意見的通知，征集意見截止時間為4月30日。
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2019年4月，生態(tài)環(huán)境部曾發(fā)布過《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 （征求意見稿）》，至今已經(jīng)過去了近兩年時間。
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但自去年中國向世界作出碳達(dá)峰、碳中和的承諾之后，碳排放權(quán)交易的立法進(jìn)程有望加速。3月18日，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司副司長陸新明在中國碳達(dá)峰碳中和成果發(fā)布暨研討會上表示，將加快全國碳市場建設(shè)，推動《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》立法審查進(jìn)度，爭取今年出臺。
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3月30日，生態(tài)環(huán)境部氣候戰(zhàn)略中心一位人士向記者表示，條例的出臺涉及意見征集以及后續(xù)采納、修改等環(huán)節(jié)，時間上有一定的不確定性，但爭取今年內(nèi)出臺。
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另外值得注意的是，就在今年1月5日，生態(tài)環(huán)境部還發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱“管理辦法”），并于2月1日起正式施行。
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碳排放權(quán)交易作為一種市場化的機(jī)制，將在中國的碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程中扮演重要角色。廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，要實現(xiàn)碳中和，全國碳市場是標(biāo)配。
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而在過去的碳市場試點中，面臨的其中一個問題在于多數(shù)地區(qū)的碳交易地方規(guī)章法律位階較低，效力有限，對市場主體形成的約束力有限。
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如今，全國碳市場第一個履約周期已于今年1月1日正式啟動，伴隨著碳排放權(quán)交易管理辦法即將升級至條例，再加上低碳發(fā)展的重要性被提到一個前所未有的高度，這些都將成為全國碳市場發(fā)展的根本動力。
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暫行條例有哪些新提法？
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相比于2019年的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 （征求意見稿）》，最新的《暫行條例》增加了交易產(chǎn)品、配額總量與分配方法確定、自愿減排核證、碳排放政府基金等方面的內(nèi)容。
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其中，關(guān)于交易產(chǎn)品，《暫行條例》提出，全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品主要是碳排放配額，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以適時增加其他交易產(chǎn)品。
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關(guān)于配額總量與分配方法確定，《暫行條例》提出，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門商國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國家溫室氣體排放總量控制和階段性目標(biāo)要求，提出碳排放配額總量和分配方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布。
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省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公布的碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域的重點排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。碳排放配額分配包括免費(fèi)分配和有償分配兩種方式，初期以免費(fèi)分配為主，根據(jù)國家要求適時引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例。
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此外，《暫行條例》提出，國家建立碳排放交易基金。向重點排放單位有償分配碳排放權(quán)產(chǎn)生的收入，納入國家碳排放交易基金管理，用于支持全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和溫室氣體削減重點項目。
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林伯強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，碳排放配額是一個動態(tài)調(diào)整、慢慢收緊的過程，而擴(kuò)大配額的有償分配比例將是未來的一個大方向，包括建立碳排放交易基金等，其實都反映了碳排放權(quán)交易的基本邏輯，以市場化的方式，提高高排放企業(yè)的成本，用來補(bǔ)貼減排的企業(yè)。碳資產(chǎn)管理師取證培訓(xùn)
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“我們的能源體系要從化石能源為主轉(zhuǎn)向可再生能源為主，這個成本是巨大的，有必要將很大一部分政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到市場中去解決。”林伯強(qiáng)表示。
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生態(tài)環(huán)境部國家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏曾透露過一個測算，實現(xiàn)2060年前碳中和愿景總資金需求規(guī)模將達(dá)到約139萬億元，年均約3.5萬億元，占全社會固定資產(chǎn)投資的6%左右，而長期資金缺口年均在1.6萬億元以上。
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另外值得注意的是，此前的《管理辦法》曾提出，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。此次《暫行條例》并未提及5%的限制，而是指出，國家鼓勵企業(yè)事業(yè)單位在我國境內(nèi)實施可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項目，實現(xiàn)溫室氣體排放的替代、吸附或者減少。重點排放單位可以購買經(jīng)過核證并登記的溫室氣體削減排放量，用于抵銷其一定比例的碳排放配額清繳。
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前述生態(tài)環(huán)境部氣候戰(zhàn)略中心人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者解釋，《暫行條例》并不會規(guī)定得特別細(xì)，具體的比例限制可能將出現(xiàn)在其他管理文件里。
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《暫時條例》還指出，本條例施行后，不再建設(shè)地方碳排放權(quán)交易市場。本條例施行前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場，應(yīng)當(dāng)逐步納入全國碳排放權(quán)交易市場。
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違法企業(yè)、違規(guī)交易追責(zé)更嚴(yán)
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事實上，關(guān)于全國碳市場的建設(shè)，市場上對于相關(guān)立法期盼已久。今年全國兩會期間，就有全國政協(xié)委員提出，立法先行，以較高層級的立法來保證碳市場的權(quán)威性，盡快出臺《全國碳排放權(quán)交易管理條例》，為碳市場體系建設(shè)提供法律支撐。
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此次的《暫行條例》，在違法企業(yè)的追責(zé)方面，也體現(xiàn)出了更嚴(yán)格的要求。
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可供對照的是，此前的《管理辦法》提出，重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由重點排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。
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彼時，有市場人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者指出，處罰上限僅三萬元，對于排放違規(guī)者幾乎不構(gòu)成實質(zhì)意義上的成本，即違法成本太低，很難對企業(yè)起到有效的約束作用。
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相比之下，此次《暫行條例》大幅提高了處罰金額，重點排放單位違反條例規(guī)定，不清繳或者未足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款。
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能源基金會首席執(zhí)行官兼中國區(qū)總裁鄒驥向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，影響碳交易價格的因素，其中一條即是履約、監(jiān)管、執(zhí)法的嚴(yán)格程度，如果未來碳配額越稀缺，執(zhí)法越嚴(yán)，碳價就越會走高，而只有建立起了這樣的價格預(yù)期，才更有助于我們實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。
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此外，今年全國兩會期間，全國人大代表、中科煉化公司執(zhí)行董事、黨委書記吳惜偉在接受媒體采訪時還指出，已試點碳交易市場中，一些市場的亂象抬頭，投資機(jī)構(gòu)參與碳市場的炒作，成為金融機(jī)構(gòu)逐利的工具。
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此次《暫行條例》對“違規(guī)交易追責(zé)”專門作出了規(guī)定，通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易市場的，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處一百萬元以上一千萬元以下的罰款。
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單位操縱碳排放權(quán)交易市場的，還應(yīng)當(dāng)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。
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碳交易市場本身是一個政府主導(dǎo)建立的市場，政府對碳市場的影響比對其他天然形成的市場影響要大得多，而在諸多市場人士看來，政府做的最重要的事情是立規(guī)矩，嚴(yán)監(jiān)管，其他的交給市場。